引言：今年以来，法定机构模式以更高的频率进入人们视野，海南自贸港将加快推动法定机构改革，赋予用人主体更大自主权，四川自贸区将探索设立法定机构以突破不适应自贸试验区营商环境的制度藩篱，法定机构试点逐渐成为我国政府机构加快职能转变的突破口。

近年来，随着我国经济市场化水平越来越高，经济社会发展需求日趋多样化、复杂化，公共服务供给专业化、市场化成为新趋势，法定机构模式应运而生。新经济时代，产业发展边界逐渐模糊，规制不断变化，新业态层出不穷，对产业政策和公共服务供给提出了更高要求，研究法定机构在推动产业园区政策服务供给专业化、精准化，促进园区治理模式转型和治理能力提升具有重要现实意义。特别是在专业化精准化服务供给、创新公共领域运营管理机制等方面，法定机构成为探索新型园区治理模式的重要抓手。

一、法定机构的内涵与特征

法定机构是立法机构通过专门立法设立的与政府决策部门相区别的，相对自主、独立运作，承担法律赋予的执行政府政策、提供公共服务和发展经济职能的公共管理机构，是具有独立法人地位的机构。

法定机构作为专门的政策职能和政策执行机构，最早来源于西方国家，是推动公共服务组织分散化、提高公共管理人员激励、提高政府运行效率、解决政府机构臃肿等问题的产物。经过近百年的理论演进和各先进国家和地区的实践推动，法定机构模式日渐成熟完善，成为高效行政的解决之道。

（一）法定机构溯源

国外最早在1916年就出现了“法定机构”的提法，20世纪70年代末，以“公共服务组织的分散化、对公共管理人员实行任期与激励、公共服务的供给与生产相分离、强调降低成本、从重政策转向重管理”等为标签的“新公共管理”运动蓬勃开展。

法定机构的起源有两种说法。一是发源于20世纪中叶的英国，当时英国经济正处于“滞涨”时期，政府机构臃肿、包办主要公共事务、运作效率低下，追求小政府主义、呼应“新公共管理”运动蓬勃开展，法定机构应运而生；二是认为美国是最早实行政治与行政分开，设立独立机构执行具体事务的国家，早在一战前美国就已设立少许独立机构，如1887年建立的洲际商务委员会负责管理铁路等。20世纪70年代以来，在新技术变革、全球化和国际竞争等挑战下，为应对政府职能扩张、政府规模膨胀、公共事务激增、财政危机与信任危机以及民众需求多样化等挑战，欧美国家公共法定机构得到了不断发展和完善。

（二）法定机构的特征

综合各国各地区在法定机构方面的实践经验来看，法定机构主要有以下8个维度特征：

表1 法定机构的特征

（三）典型代表

在世界范围内，法定机构大致可以分为三大类：美国独立机构模式、英国执行机构模式和中国香港模式。

美国独立机构模式：存在于联邦行政部门之外，名义上服从于联邦行政部门，但拥有独立的行政权力，最大特点在于独立行政机构集立法、司法、行政三权于一身，问题在同一个机构中就能得到全面解决，避免机构间相互推诿、扯皮，办事效率大为提高。同时，三权集于一身，使得独立行政机构的权威性很高，监管性很强。

英国执行机构模式：1988年英国开始实施《下一步行动方案》，提出建立执行机构来执行公共政策和提供公共服务。执行机构没有独立地位，仍然隶属于政府的某个部门，受内阁办公厅和有关主管部门的领导，在重大项目、预算经费和人事任免等方面对执行机构进行管理和约束，提供持续性建议。

中国香港法定机构模式：香港法定机构于第二次世界大战以后兴起和快速发展起来，拥有成立于不同历史时期的250多个法定机构，包括受政府经常性资助和按商业原则运作的法定机构两类，在政府公共事务职能迅速扩展的趋势下，法定机构是香港提高政府运行效率、控制政府规模、减轻财政压力的重要策略，也是吸纳社会力量参与公共管理、缓冲缓解社会矛盾的有效手段。

二、我国内地法定机构试行情况

自2010年深圳市前海管理局试行法定机构管理模式以来，我国内地多个地区先后开展试点。2011年广东省在深圳市试点经验基础上出台了《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作的指导意见》，在广东省级事业单位以及拥有立法权的广州、深圳陆续试点单位10余家。2012年佛山市顺德区开启试点法定机构改革，成为我国内地首个县区级行政区域试点法定机构案例，到目前已成立5家法定机构推进公共服务市场化。2015年为深入推进功能区体制机制创新，激发功能区发展活力，青岛市委、市政府决定在部分区域先行试点法定机构制度，蓝谷率先成为试点，成立青岛蓝谷管理局，并赋予青岛蓝谷管理局有关行政审批权限。2016年9月，青岛市扩大试点范围，在青岛国际邮轮港试点建立法定机构。2016年8月，浦东新区人民政府发起设立陆家嘴金融城发展局，作为金融城法定管理机构。

综上所述，我国内地在三个省份或直辖市，已设立20余家法定机构。按试点单位类型区分包括两种，第一种为经济产业功能区管理机构，提供公共管理职能，如深圳前海管理局、青岛蓝谷管理局、陆家嘴金融城；第二种为职能服务型事业单位，旨在推动公共服务市场化，如顺德区产业服务创新中心、广东省代建项目管理局、深圳市公证处等。按法定方式区分，可分为立法授权和人大授权，深圳市前海管理局为典型立法授权模式，而青岛蓝谷、国际邮轮港以及陆家嘴金融局均为人大授权模式。从单位继承性上看，深圳前海、青岛国际邮轮港均为在成立之初就明确法定机构治理模式，而上海陆家嘴金融城和青岛蓝谷核心则前有管委会作为管理机构，之后转型法定机构治理。

案例——深圳前海

全国第一个采取法定机构模式进行区域开发的功能区

2010年，《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》获国务院批复，明确指出“前海管理机构探索完善法定机构运作模式”。2011年1月， 中国内地首个法定机构“前海管理局”正式设立。

从法定性上看，深圳市第五届人民代表大会常务委员会议第九次会议审议通过《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，明确了赋予前海管理局的管理和服务权限，此后深圳市先后出台《前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》和《前海湾保税港区管理暂行办法》，为前海的体制机制创新奠定法律保障，其法定性更为明确。

从治理机构上看，由深圳市政府作为决策机构、前海管理局负责执行、前海廉政监督局负责监督。

从权限上看，前海管理局享有较高水平的经济管理权限，在非金融领域，前海享有计划单列市（副省级城市）管理权限，而不享有社会职能管理权限，其公安、消防等社会职能仍归南山区政府和深圳市政府部门。

从管理方式看，前海管理局积极实践企业化管理，市场化运作。机构设置方面，充分发挥市场作用，可以根据实际需要设立机构和事业部门，如前海管理局曾在相关处室下设立过跨境电商事业部、融资租赁事业部等；人事制度方面，享有独立的用人自主权，在市政府规定范围内，可自主决定岗位设置、薪酬标准等，前海管理局局长由深圳市政府任命，具有公务员身份，其余皆为自行聘用。薪酬体系采用企业化方式实行年薪制，将薪酬与考核激励机制相结合。

案例——青岛蓝谷核心区

长江以北第一家试行法定机构的功能区

2015年7月青岛蓝谷管理局成立，成为我国长江以北第一家法定机构，是深入推进功能区体制机制创新，激发功能区发展活力的重要一步。

法定性方面：青岛实行“三部走”程序，确立蓝谷管理局法定地位。一是青岛市市委办公厅、市政府办公厅印发《关于推行法定机构试点工作的指导意见》；二是市人大常委会审议发布《关于青岛蓝色硅谷核心区开展法定机构试点工作的决定》；最后青岛市政府颁布政府令《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》。

权限方面：市政府通过政府令形式向蓝谷核心区赋权，包括建设用地规划许可、建设工程规划许可、财力投资项目规划建设管理、土地管理等权限。

治理结构方面：青岛蓝谷“决策权、执行权、监督权”三权分离，有效制约的治理结构：理事会行使决策权、管理局作为执行机构对理事会负责、监事会作为监督机构行使监督调查权。

机构管理方面：机构设置突出精简高效，拥有较高自主权。管理局可自主确定内部机构设置以及职能分工，拥有自主性较高的用人权力，实行职员化管理，强调以能力配职位，改善行政机构唯资历论的用人模式。

案例——佛山顺德区

我国首个试点法定机构的县区级行政区域

2012年，顺德出台《关于开展法定机构试点的工作意见》，启动推动社会体制综合改革，首次提出试点法定机构，探索建立“大部制、小政府、大社会”治理服务新模式。目前，顺德区已先后成立5家法定机构，其中3家为原有单位改革，2家为新设立，在促进公共服务市场化，提高政府运转效能方面取得成效，成为政社协同共治的业界标杆。

法定性方面：顺德区不具备立法权力，因此法定机构成立由顺德区政府草拟法定机构的相关规定，提交区人大常委会审议通过，并再报送佛山市人大常委会备案审查，最终《佛山市顺德区法定机构管理规定》成为规范性文件，并根据“一规章一机构”，分别出台针对五个法定机构的管理规定。

从治理结构来看，顺德区五家法定机构均以理事会为决策和监管机构，其下设立管理层为主要执行机构，保证决策、监督与执行既相互分离又相互协调的运行机制。

在管理模式上，顺德区明确规定法定机构理事长不能由公务员担任，理事采用兼任方式，不领薪酬，由政策部门、服务对象、行业组织等多方代表组成，政府工作人员不得超1/3。管理层负责执行理事会的各项决议，对法定机构负责，政府有权对法定机构行政负责人进行问责，其由行政负责人以及副职组成，其班子成员和普通职员实行劳动合同制。

三、法定机构为新经济发展提供新制度供给

（一）技术和商业模式创新促进产业跨界融合，新经济新产业不断涌现，倒逼行业规制变革，需要适应新经济的制度供给

新经济时代，颠覆性技术不断兴起、商业模式快速迭代创新，产业跨界融合推动新产业新业态不断涌现。大数据、云计算、物联网、4G/5G等基础性技术在各个行业渗透融合，新旧产业交互作用、跨界融合，逐步创造出新产业、新业态；商业模式重构，颠覆传统规则制约，塑造产业新规制，创造出更多新需求、新技术和新产品。

图1 新经济时代与工业经济时代区别

新经济新产业的发展变革需要新制度供给。我国产业园区普遍沿袭传统的行政管理体制，通过政府派出机构即设立管委会的形式进行开发建设管理，在过往招大商、投大资的工业化道路上功勋卓绝。然而形势上，受制于要素成本、产业升级等影响，传统工业经济增长疲软，新兴产业初露峥嵘，新旧动能转换成为园区发展新的课题，向以创新为核心、以新经济为标志的高质量发展之路已不可逆。体制上，“行政主导、集中管理、统一运营”的传统模式僵化、“转身慢”的问题日益突出，无法快速适应新技术、新产业、新业态、新模式变化，不利于要素自由流动、高效配置，不利于新经济的培育成长，在新的时代格局下园区发展的推进之手逐步演化为进一步发展的制约。

新时代，新动能本质上是以创新创业为核心的新经济，反映到制度供给层面则体现为活跃的创业者以及“瞪羚、独角兽”等高成长创业企业对包容、高效、创新的新经济发展环境的迫切需求。在新经济生态中，一方面需要这些创新个体建立灵活机制以适多变的外部环境；更重要的是政府也应具备必要的灵活机制和对新经济发展规律的适应能力，包括新政策、新体制、新模式。从滴滴出行、今日头条、共享单车等众多创业案例中可以看出当前创业企业不断突破并重建规则，个性化、自主化特性愈加突出，能够随着企业成长和经济发展实现适应性调整的灵活性机制建立已经成为必然需求，其能够更好地促进创新链、产业链、市场需求的有机衔接，营造良好创新环境，进一步与创业者形成相得益彰的良性互动。

（二）新经济创新高地大多建立了法定机构管理模式或类似机构，为区域灵活、高效、迅速适应行业变革营造了良好环境

在步入新经济时代的新趋势下，各地区陆续开始探索以成立大数据管理局、新经济促进局、招才局以及专项产业的管理服务局等体制机制改革形式，来加强对新产业发展赛道的抢夺竞争。实质上，在当前新经济发展活跃的地方，灵活的政策制度、高效专业的服务当视为新经济招商的必杀技。以独角兽企业为例，根据2017年我国独角兽榜单，中关村拥有独角兽企业70家，占比近半数，成为中国新兴产业策源地。从根本上来说中关村新经济的发展主要得益于两点：一是始终在政策制度上保持灵活性，抓得住先机，中关村示范区出台“1+6”政策、“新四条”政策、瞪羚、独角兽培育政策等产业创新政策始终走在前列；二是在产业育成上充分利用市场的力量，中关村集聚培育了一大批市场化科技服务机构、产业服务机构，以类法定机构的模式、发挥市场机制的效率优势，为创新创业提供高质量专业服务。而早在2001年，上海就设立了全国唯一一家由政府、企业、高校联合投资，并由民营企业为投资开发主体，进行运作的新型高新技术产业开发区——紫竹高新区，采纳开放式多元化股权结构和市场为主体的运营机制，在我国高新区以政府主导型管理模式下实现了一种新突破。

以中关村、深圳等为代表的先进地区，在园区治理模式、产业促进机制上开展创新，以法定机构模式推进政府职能向市场化延伸、转型，有效补位了政府在产业育成方面对新趋势不敏感、对新变革适应性不强等不足和问题，从而有效发挥市场配置资源的核心作用，实现产业的高效、高质、高端发展。

专栏：先进地区的园区治理模式经验

近年来，以北京中关村、深圳等为代表的创新高地，通过优化产业发展环境，打造服务型治理环境，成为中国新经济策源地。在《2017中国独角兽企业发展报告》中，中关村独角兽企业达到70家，深圳高新区独角兽企业达到10家，先后诞生了滴滴出行、今日头条、商汤科技、菜鸟网络、柔宇科技等独角兽企业，形成了全国领先的新经济生态。

1.中关村：

中关村管委会作为园区发展促进机构，没有经济、行政和社会管理权限，也不承担相关传统的行政管理职能，而是以产业规划、政策研究、开展创新型服务等为职责，实现管理体制创新。通过打造创业大街、软件园，设立瀚海跨境孵化器，成立生命所、低碳所等新兴研发机构，催生适应新经济的各类新机构，实现科研和商业模式创新。

截至目前，中关村社会组织已达500多家，创新创业服务机构累计达1000余家，涌现出航天云网等30余家大企业双创平台，在服务中关村示范区发展和服务京津冀协同发展、推动产业创新发展、培育新经济新业态中，协会和社会组织的作用更加凸显，开展行业产业政策的研究、标准的创制推广、平台的搭建等工作，成为中关村创新创业生态系统中不可或缺的重要组成部分。

2.深圳高新区：

深圳高新区在深圳市科技创新委员会下设直属事业单位深圳市高新技术产业园区服务中心（深圳市科技金融服务中心），作为深圳高新区综合性公共服务机构，也是深圳市促进科技金融结合的服务机构。高新区服务中心成立于1997年，2012年6月，加挂“深圳市科技金融服务中心”牌子，内设综合管理部、国际合作部、社会事务部、科技金融服务部、文体服务部，下设两个民非组织和一个合资公司：深圳市创新总裁俱乐部、深圳市中小科技企业发展促进中心，深圳高新区信息网有限公司。服务中心在工作中不断创新与探索，逐步建立了“一个窗口、十大平台”为主的公共服务体系。

四、产业园区落实法定机构管理模式的建议

产业园区作为产业创新发展的主力军，在颠覆、“换场”、迭代的新经济大趋势下，以法定机构为抓手打造服务型园区治理体系，成为园区产业育成和生态构建的重要招法之一。

（一）整建制试点

第一，对于新开发的经济功能区，人口相对稀疏，社会管理事务相对较少，在规划建设之初即可以考虑法定机构治理模式，可有效发挥贴近市场、效率导向的优势，规避行政资源冗余、服务效能低等缺点，加快推进园区开发建设；第二，对于区域范围小、产业特色鲜明、核心功能突出、社会事务牵涉较少的成熟园区，类似于陆家嘴金融城，可整建制试点即退出政府派出机构式管理方式，通过发挥行业组织和市场作用，发起设立“业界共治”法定机构，探索轻型运作、灵活设岗、用人和激励机制，激发园区发展活力。

（二）部分职能试点

对于成熟园区，既有提升政府服务效能、激发园区活力的需求，又肩负社会职能较多，行政事务庞杂，全盘皆动难成现实，可实行部分职能法定机构化。第一，将部分原有职能转轨，如招商部门，通过市场化招聘专业人员组建招商队伍或委外建立专业化招商局，核定效率优先、机制灵活的绩效考核和激励机制，有效提升招商工作成效；第二，另辟法定机构，以适应新兴产业、创新创业生态营造等新经济发展要求，如针对智能科技、生命健康、大数据等新兴产业成立产业创新促进中心，负责特定产业的规划研究、战略制定、资源链接和企业服务等工作。

注作者言：法定机构在我国发展历史尚短，多有不尽完善之处，但总体仍是推进深化政府体制机制改革的一大方向。随着理论研究和实践经验的不断积累完善，必然成为园区治理模式变革的重要选择。

ＥＮＤ

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